公共管理发展的时代背景
1 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。 二战后,在福利国家观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围扩大,政府的角色日益多样化,这导致一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。
对政府的抨击来自三个方面:
一是认为政府的规模太大,而且消耗了过多的稀有资源;
二是政府的范围,政府自身陷入了过多的活动,而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用;
三是政府行事的方法,认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
2经济因素与财政压力。
一方面,工业化国家朝着福利国家的方向发展,造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出,拖垮了政府的预算和经济,造成经济衰退、失业率的上升,形成了政治、经济的不稳定。 另一方面,国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧,对各国政府均造成巨大的改革压力。 促进国内经济发展、节省政府施政成本、提升国际竞争力成为各国执政者面临的核心课题。
3 社会问题与政府不可治理性的增加。
一方面随着工业化和科技发展,在社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题,如人口膨胀问题、都市化问题等等。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致政府不可治理性的增加。 另一方面,传统的政府功能已不足以对日益复杂的社会问题,加之官僚体系本身的缺陷引发了民众对政府的信任危机,使政府的存在充满了合法性危机。 让公共服务回归社会、市场的呼声日渐高涨,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
4 新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
从20世纪70~80年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政,新右派学说抨击60年代盛行的社会福利国家和政治的缺点,并认为政府之失灵比市场失灵更为严重,应将私部门管理引进公部门之中,使政治控制得以强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化,同时,半竞争性的架构将克服官僚体制天生无效率的弊端。
公共管理发展的学科背景
公共管理的发展是以公共行政学产生和发展为前提的。 公共行政大致经历了四个阶段的典范变迁,具体内容如下:
第一阶段: 政治与行政二分法(1900-1926)。行政学者古德诺于1900年提出政治与行政二分法之观点,主张政治是国家意志的表现,而行政是国家意志的执行。 公共行政在20世纪50年代之前,关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。
第二阶段: 行政原则(1927-1937)。在这个阶段,许多行政学者关注建构 “行政原则"。魏劳毕于 1929年出版《公共行政的原则》,特别强调有一些科学的行政原则存在,并且这些原则能被认识,PDSDCORB就是行政原则的最佳体现。
第三阶段:公共行政即政治学。这一时期的公共行政具有强烈的规范取向,开始向政治学回归。 然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的,为知识而追求知识,对改进公共行政实务助益不多。
第四阶段:公共行政即管理学。从1960年至70年代起,一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究,从而转向管理领域寻求发展。
这一时期,公共行政的基本假设基础包括:
一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别;
二是强调一般管理,或类同管理;三是企业绩效优于政府绩效,而主张师法企业,提高政府绩效。 这一阶段将公共行政转向管理,为日后公共管理途径的发展创造了基础。
公共行政即管理学的发展,形成了有管理无公共的窘境,完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异,由于大环境之差异,私部门管理的知识、技能、概念与工具,在引入政府部门运用后,产生格格不入甚至失灵的情形,这些都促使了公共行政学者转而寻求新的研究途径,公共管理学正是在这样的背景下产生的。
