公共管理:公共组织的弊病

2019年10月1日09:50:32公共管理:公共组织的弊病已关闭评论

组织结构是影响组织运作的关键因素,决定了权威、权力的分配,决策和沟通的布置,效率和效能的达成。

现代的公共组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织,其弊病主要包括以下几个方面:

(1)决策权威集中化造成公共管理的恶性循环

目前公共组织的结构特色之一是决策权威的集中化,强调统一指挥、单一权威的原则。 权力集中的现象反映主管对人员失控的忧虑和不信任,上级未能充分信任下属,则必然采取严密的监督方式,若采取严密的监督就势必缩小主管的控制幅度,而控制幅度的缩减则造成上下层级数的增加,因而促成机关的金字塔结构形态;层级越多,权力越集中,则上下沟通越困难,越无法相互了解,这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任和管理上的恶性循环。

(2)专业分工原则的扭曲

公共组织科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果,但也可能使垂直的权力斗争 “水平化"。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系,将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难 ,其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

(3)制式化对组织效能的可能影响传统的理论观点认为,机关的制式化程度与组织效能具有正向的线性关系。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化,用以确保人员行为的一致性。制式化除了可以确保工作行为的稳定性和可预测性,借以提高机关效率外,对外亦可维护公平处理的要求,因此,构成科层体系设计的主要原则。

不过,随着机关的成长与行政环境的改变,制式化对组织效能也会产生种种不利的影响:

线性负相关, 由于制式化容易压抑工作人员的创新动机,往往会造成效能不增反而下降;

制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化,并建立起合理的运作体制, 使组织效能随之提高。但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时,科层的反功能就出现了,组织效能也就随之下降。

(4)遏制组织学习

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件,理论研究和经验表明, 传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向,这主要表现在:

学习动机的钝化。

传统组织习惯于例行公事,往往是以固定的反应模式来应付环境的冲击,从而造成组织成员学习动机的钝化。

偏好经验学习。

科层体系是从成功的经验中建立起决策的模式,是一种经验式的学习。经验式的学习崇尚“渐进法则” ,习惯于用老办法来处理新问题, 往往低估了行政环境变化的紧迫性,长此以往,就会使组织机能因因循守旧而逐渐钝化, 应变能力差, 使组织的危机处理能力下降。

形成组织学习的断层。

根据阿吉利斯的研究,科层体系必然发展出自我防卫的组织文化: 人们不是昧于事实强词夺理,想办法掌控全局以达到自己的愿望,就是逃避现实以求自身的安宁。这样,人们对组织革新问题的认识就是零散的、片面的,个人就无法从人际互动的过程中形成集体的学习行为,组织整体的革新问题就不容易获得解决。

(5)科层价值与民主价值的冲突

传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具,但其与民主管理的理念却存在着一定的冲突。 从民主发展的过程来看,政治科层化所造成的精英统治、权力集中,与民主多数统治的原则是相背离的。 民主的政体必须坚持被统治者同意的理念,但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用,他们只对科层体系负责,不受选民控制。 科层可以轻易地将所有的公众问题转换为行政技术予以处理,并以其理性中立的形象赢得民众的信任,从而展开与政治体系的对抗竞争。 科层更能利用政务首长的专业知识限制,发挥其行政运作的战略地位,借以谋取集团私利,而这种科层政治化的事实,外人是难以认识的。所以,科层政治化的结果,使科层的价值取向与民主行政的价值取向相背离。

(6)科层价值与人格成长的冲突

科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观,与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰,当人格长期遭受压抑的时候,消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。

科层体系要求的 “整合性" ,使单一忠诚和纪律遵守成为组织内部的美德,只重视规范的行为,而忽视了个人间的不同差异,压抑了个性的发展。

科层组织要求的绝对服从关系,使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力,团体的盲从现象就会发生。

(7)防卫型的官僚人格

公共组织的层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系,常常会造成官僚的防卫性格,这种性格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。 防卫型的官僚性格将人类从情绪、 感情的本性中抽离出来,所以,在人际关系上表现出两种极端的态度: 对己有利者老练世故、热情照应; 对己无益者冷漠无情、吝于关怀。

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