公民是公共管理活动最终指向的对象,现代公共管理主体的多元性决定了公民本身也是公共管理的参与者。公民在公共管理的诸多领域和场合发挥着重要作用。 公民通过自主地行使结社权,将彼此间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意志,并通过集体行动的方式参与到社会公共事务中来,通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权,进而影响社会过程。
公民参与公共管理是指公民自觉自愿地参加到社会公共事务管理的行动当中,也体现在公民对公共管理中的各种决策及其贯彻执行的参与。 公众参与意味着公民对社会责任的分担和成果的共享,公民通过参与到公共政策的制定过程,表达自己的意见, 来维护自己的利益,并有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。 公民参与公共管理的目标取向是社会和人自身的全面发展,社会成员将通过广泛参与,促进公共管理的变革和演进,推动公共管理与社会的全面进步。 公民参与公共管理在目前以及将来的公共管理中占据主导地位,成为了影响公共管理的主导性因素。
1.公民参与公共管理的必要性
(1)现代公共管理要求公民的参与。
在现代公共管理活动中,公共管理主体已经呈现出多元化特征,公共组织再也不是唯一的管理主体,公共管理已经是对社会公共事务进行管理的一种社会活动。 作为社会构成要素的公民,必然要参加社会活动。 尤其是现代社会,作为利益相关者的公民参与到公共管理当中,是公共管理本身的应有之义。 公民参与公共管理,意味着公民不再被简单地视作公共管理的对象,而是公共管理的积极行动者; 公民不再是公共管理被动的接受者,还要寻求各种参与公共管理的机会;公民不再仅仅了解公共管理的结果,还要参与到公共政策的制定、实施、监督全过程。 在现代社会,作为公共服务提供者的政府政策设计的蓝图常常会根据公民的期望决定,公民的现实需求将决定政府公共产品和服务的供给内涵,公民的满意度决定了公共管理的成效,公民的评价将决定政策变迁的方向。
(2)随着社会的发展,公共事务的多样化发展要求公民参与。
公共管理是一项造福于广大社会成员的系统工程,根本目的在于通过整合社会资源、强化社会管理功能、增强社会活力等活动,使得社会成员与社会之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系,最终实现社会和人的全面发展。 要达到这一目的必然离不开公民积极而富有成效的广泛参与。
(3)自治理论的发展。
20世纪90年代中后期兴起的“治理”理论动摇了政府独揽公共事务管理的传统行政模式。 该理论思维框架的总体特征是:
摆脱政府与市场的狭隘单一理性,建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。 治理是“各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和”。 公民社会研究途径的治理理论认为,治理是“由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程” ,其本质特征是“公民社会对公共事务的独立管理或与政府的合作管理" 。
治理理论倡导的是多元化多中心管理,讲究管理过程的公平、平等、透明和参与。 治理理论说明政府“垄断”公共事务是不可能的,也是不现实的。 应当将公共事务的管理权限和责任,从传统的政府垄断中解放出来,形成一种社会各单元一一政府、企业和公民共治的局面。 现代公共事务管理的实现是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程的管理。蹬
2.公民参与公共管理的意义
(1)从公民个人层面来看:通过公民的参与可以保证公民权的实现; 公民的参与能够促进公民意识的觉醒,进而提升公民的公共责任感。
(2)从社会层面来看:有助于社会资源的整合;有助于社群意识的形成;有助于多元文化的形成。
(3)从政治层面来看:
有助于民主政治的发展;有助于强化政治体系的代表性和回应性;有助于加强政府的合法性。
(4)从公共管理层面来看:
有助于公共事务的推行;有助于公共服务效能的最大化;有助于公民对公共利益和公共责任的重视; 有助于公共服务品质的提高。
3.公民参与公共管理的途径
M.G.Kweit 和 R.W.Keit(1981)两位学者将公民参与的方式划分为四种类型:
(1)选举参与。
公民通过投票的方式选举出政府首长或民意代表,或对政府重大决策进行“公民复决” ,间接影响政府的决策与执行。
(2)团体参与。
公民通过参加各种民间团体,以集体的方式汇集意见,以影响政策的制定和执行过程。
(3)公民与政府的接触。
政府通过民意调查、听证会、展览会、媒体宣传等形式与民众沟通,了解民意,公民也可通过设立监察员等形式来监督政府的行动。
(4)公民实际参与政府决策过程。 政府通过对一些公共事务或公共工程的委托或外包,使公民能够实际参与政策过程。
公民参与公共管理的途径主要有以下方面:
(1)政治参与影响公共决策。
公民的政治参与活动主要包括参加选举与投票等活动,选举能够代表其利益的代表,从而使得公共政策的制定符合公民的特定利益和要求。
(2)参与公共管理决策。
随着现代社会的复杂化和多变化,以及民主政治的发展,政府在进行决策的时候,需要掌握更多的信息,并强调民主化过程。
因此,政府决策的时候往往会进行民意调查、公开听证等,公民在这些决策程序中可以反映信息和提出要求。 也有的是公民通过与政府接触来表达自己的利益诉求。
(3)公民参与公共政策的执行。
公共政策作为政府管理公共事务、实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略,在社会和经济发展过程中发挥着重要作用。 然而,随着现代社会事务日益多样化和复杂化,良好的公共政策单靠政府作为唯一的执行中心,已无法适应治理的重任,还有赖于政府与社会共同治理,最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性,这就使得公民参与日益成为公共政策执行过程中不可或缺的一个重要因素。
(4)监督公共管理。 公民不仅在公共管理的决策和执行中参与公共管理,还可以对公共管理进行监督。
