一 公共管理组织设计因素
1 工作专门化。
指组织把工作任务划分成若干步骤来完成的细化程度,实质是一个人不可能完成一项工作的全部,而是先把工作分解成若干步骤,每一步骤由一个人独立去做,每个人专门从事工作的一部分而不是全部。工作的专业化可以提高效率。
2 部门化。
部门是指组织中主管人员为完成规定的有权管辖的一个特定的领域。 部门化主要是解决组织的横向结构问题,是将整个组织的工作进行细致的分析,并进行明确的分类,在此基础上进行科学的综合,使组织中各项任务的分配与责任的归属纳入到被分解而成的基本管理单位中,以求分工合理,职责分明,有效地达到组织的目标。
常见的部门划分的主要标志和方法有:
按人数划分、按时间划分、按职能划分、按地区划分、按产品划分、按服务对象划分和按设备划分。
3 指挥链。
这是一条不间断的权力路线,从组织的最高层延伸到基层,澄清谁向谁报告工作。 这里面最重要的是权威和命令的统一性。
4 管理幅度与管理层次。
一个管理者超过直接有效领导下属有限数量时,管理效率就会下降。 超过了管理幅度时,就必须增加管理层次。 因此,在很大程度上,它决定着组织要设计多少层级、配备多少管理人员。
5 集权化与分权化。
集权化指组织中决策权的集中程度,分权化指基层人员参与决策程度的高低。 为了保证有效的管理,必须实行集权与分权相结合的领导体制。
6 正规化。
指组织中的工作实行标准化的程度。 不同的工作内容和环境对组织正规化程度要求不一样隆。
二 公共管理公共组织的设计原则
(1)一般组织设计的原则:因事设职与因人设职相结合的原则,权责对等的原则,命令统一的原则。
(2)公共组织设计的原则:
服务原则。
公共组织设计最重要的原则是围绕为社会提供服务这一前提。 因此,组织结构的设置、权力体系的配置以及人员的配备都必须围绕着如何实现好社会公共服务这一大前提。
法定原则。
公共组织的设计必须依法设置,机构的设立、合并、撤销以及人员编制和内部的结构和领导制度与工作程序都由相应的法律法规来确定。
完整统一原则。
包括目标统一、设置统一和指挥统一。
精简高效原则。
部门要精简、人员要精干、做事要高效。 在服从由组织目标所决定的业务活动需要的前提下,力求减少管理层次, 精简管理机构和人员,充分发挥组织成员的积极性,提高管理效率,更好地实现组织目标。
适应与发展原则。
公共组织要有一定的弹性和应变能力,能够根据环境的变化而调整组织目标和任务,对组织可以进行适时调整和改革创新。
三 公共管理公共组织的结构形式
(1)直线制。
这是一种最简单的集权式组织结构。其特点是组织中各种职位按垂直系统直线排列,其领导关系按照垂直系统建立,不设专门的职能机构,自上而下形成直线。直线制结构的优点是:组织结构简单、指挥系统清晰、统一; 权责关系明确;信息沟通迅速,解决问题及时,管理效率较高。 缺点是由于缺乏专业化的管理分工,管理依赖于少数几个人,要求领导必须是管理全才,而现实却很难做到。
在组织规模较大时,直线制主管的管理工作量太大。 因此,直线制的适用范围是有限的,只适用于那些规模小或业务活动简单、稳定的组织。
(2)职能型组织结构。
职能型组织结构采取专业分工的方式组建,即按职能分工设置职能机构,分担主管负责人的某些职责,下级组织除接受上级主管领导人的指挥外,还要接受上级各职能机构的指挥。职能型组织结构的特点是各级领导都配有通晓各类业务的专业人员和职能机构,并按各自的任务需要直接向下发号施令。 该结构的优点是分工较细,各职能部门都有专人负责,能适应复杂细致的工作要求,减轻了各级主管人员的工作负担,以便集中精力处理重大问题。 缺点是不利于统一指挥,各职能机构都有权指挥,难以协调,容易形成多头领导以致基层和一线人员无所适从。
(3)直线参谋型组织结构。
直线参谋型是一种集权和分权相结合的组织结构形式,在保留了直线制统一指挥优点的基础上,加入专业化分工,是直线型和职能型的有机结合。 这种组织方式以直线型为基础,在各级领导之下设置相应的职能部门,分别从事专业分析和管理, 作为该级领导的参谋。因而在组织中的管理人员分为两类,即直接指挥人员和职能管理人员,前者拥有对下级进行指挥的权力,并对该级的工作负全部责任,后者是直线指挥人员的参谋,只能对下级进行业务指导,不能直接进行指挥和下达命令。
这种复合型兼有直线型和职能型的优点,在一定程度上避免了二者的弊端。但也有不足,如组织上下级信息传递渠道较长,信息反馈迟缓,幕僚与部门、幕僚与幕僚之间容易产生矛盾,影响各部门之间的通力协作。
(4)直线一职能型组织结构。
这种组织结构结合了直线参谋型组织结构和职能型组织结构的优点, 它在坚持直线指挥的前提下,为了充分发挥职能部门的作用,直线主管在某些特殊的任务上授予某些职能部门一定的权力,例如决策权、协调权、控制权等。 各职能部门可以在权限范围内指挥下属直线部门。上层直线主管授予职能部门的权力可以大大提高管理的有效性。 但是有时容易出现“政出多门”的现象。
(5)矩阵式组织结构。
又称规划一目标结构,是把按职能的部门和按产品或项目或服务的部门结合起来组成一个矩阵,使同一名员工既同原职能部门保持组织与业务上的联系,又参加产品或项目小组的工作。为了保证完成一定的管理目标,每个项目小组都设负责人,在组织的最高主管直接领导下进行工作。
矩阵式组织结构形式的特点是打破了传统的“一个员工只有一个头儿"的命令原则,使一个员工属于两个甚至两个以上的部门。 其优点在于加强了各职能部门的联系,加强各职能部门之间的协作和配合,及时沟通情况,解决问题,具有较大的机动性和适应性,较好地解决了组织结构相对稳定和管理任务多变之间的矛盾,使一些临时性的跨部门性工作的执行变得不再困难;实行了集权与分权较优的结合;有利于发挥专业人员的潜力; 有利于各种人才的培养。
但由于这种组织形式放弃了统一指挥,实行纵向、 横向的双重领导,处理不当,会由于分歧而造成工作中的扯皮现象和矛盾; 组织关系较复杂,对项目负责人的要求较高; 由于这种形式一般还具有临时性的特点,因而也易导致人心不稳。
(6)其他组织形式。
上述五种组织结构形式属于比较传统的组织结构形式,随着现代通信技术发展以及社会信息管理系统的建立, 尤其是20世纪80年代以来,从企业中兴起的组织结构变革浪潮波及政府等公共组织,公共组织结构呈现出分权化、扁平化、 弹性化的趋势。
团队结构。
指管理人员用团队作为协调组织活动的主要方式,要求打破部门界限,并把组织决策权下放到组织工作团队员工手中。 这种组织的好处是既有高效率又有灵活性。
无边界组织。 计算机网络技术使得人们能够超越组织内外的界限进行交流,管理人员通过取消组织垂直界限而使组织趋向扁平化,等级秩序的作用降到最低层次。 组织的水平界限的存在是用多功能的团队来取代职能性部门,围绕工作流程来展开活动。
