有关公共管理何以区别于私人管理的争论很多。 一部分人从所谓类同管理出发,认为公共管理与私人管理不存在本质的区别,主张公共管理应该“师法企业”;另外一部分人则认为二者有着本质的差异,公共管理有不同于私人管理的“特质”。
从实际情况看,公共管理与私人管理都必须履行计划、组织、协调、控制、人事、预算的管理职能,公共部门与私人部门都是整个社会的有机组成部分,是不可能泾渭分明的,而是存在联系与互动,新公共管理强调民营化、公私伙伴关系就体现了二者的联系。 但正如华莱士·塞耶略显夸张地声称的那样,商业管理与公共管理 “只在无关紧要的方面是相似的”。
公共管理与私人管理之间有着本质的区别,这些差异具体表现在以下方面:
第一,权威凭借不同。
公共管理在本质上是国家的活动,公共管理的主体是政府,而政府是公权力的垄断者,它不可避免地仰仗和使用政治权威的作用。 政府虽然是公共服务的提供者,但也是政治权威的执行者,所以许多公共管理活动本身就有强制性,当人民违反法律的事情发生时,其便可以在职权范围内依法予以处理,而其他组织具有这种公权力。 私人部门或组织的管理,在很大程度上也是权威的行使,但这种权威是市场的权威或经济的权威。 这种权威非制度与法律所授予,而是来自经济性的市场力量,这种权威往往不能以国家强制力为后盾。
第二,使命不同。
公共管理追求公共利益的实现,政府必须对公共需求作出有力回应才能不辱使命赢得公民的信任,这本质上是公权公用的要求。 私人管理以利润最大化为目标,盈利能力体现私人部门的价值,利润是私人部门生存和发展的必然追求。 当然,两者并非完全对立。 经济学家亚当 斯密就认为私人利益的实现可能在客观上有助于公共利益的实现。 同时,从公共经济学角度看,私人利益的实现可能产生正负外部效应,自身的收益造福于社会或将自身的成本转嫁给社会,这需要对产权更明确的划分或政府作出合理的裁决。
第三,竞争压力不同。
私人管理面对的是自由竞争的市场,私人部门拥有众多的竞争对手,必须不断考虑降低成本、提高产品和服务的质量,以便赢取更多具有自由选择权的顾客; 公共部门一般缺乏竞争对手和竞争压力,垄断对公共产品和服务的提供,公民一般缺乏自主选择的权利,因而公共部门缺乏降低成本、提高质量的直接动机。 正是因为缺乏竞争压力导致了公共部门绩效不容乐观,一些公共管理学者主张在公共部门引入竞争机制以改善政府的绩效。
第四,人事管理不同。
公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂、 严格得多。一般而言,政府工作人员的雇佣和解雇要困难得多。 在公共部门雇佣和提拔雇员的功绩系统存在几种标准, 这往往超出了技术效率的观点。
此外,公共管理受到法律的限制更为严格,服从于法律优位和法律保留原则,防止公共权力的行使侵犯公民的权利,而私人管理则遵循“法不禁止即自由” 的原则,主张意思自由和契约自由,拥有广泛的自主裁量权; 由于两者的使命不同,公共管理要平衡多种因素和多方利益,如效率与公平、 政治控制与效率、个人利益与公共利益等,而私人部门功能相对单一,影响难及整个社会,主要考虑经济理性而较少考虑其他价值。
以上只是关于公共管理与私人管理区别的不完全列举,但两者区别的重要方面都包含其中。 然而,正如这部分一开始所言,公共管理与私人管理还是有许多相似相通之处。 例如,两者都需要制定管理目标、策划管理具体方案、执行管理方案并评估管理绩效,都需要整合人财物信息等资源去达成管理目标和实现组织使命,都需要处理与外部环境的关系, 许多技术和方法可以相通共用。
公共管理与私人管理有异有同,不同点可以帮助我们更深刻地理解公共管理的特质和践行公共管理的使命,从而更有效地从事公共管理; 相同点可以帮助我们认识管理在一切组织中的某些共同特征,有助于公共管理采用一些能够改进公共部门绩效的理念和手段。 只要我们以开放的姿态,抱着学习和借鉴的态度,就一定能够在不失公共管理之本的同时改进公共管理。
