公共管理作为一个相对独立的研究领域于20世纪70-80年代在西方兴起。 由于其诞生在相当大的程度上源于时代对政府管理的要求, 其重要功能是适应时代提出的治理难题。 这种以解决问题为目的的研究领域大多数时候会引来众多学科领域的围观, 不同学科背景的研究人员涌向这个研究领域, 这必然会使这个领域的研究呈现多样化的研究取向以及相应的研究方法和研究风格。
著名公共管理学者凯特尔将公共管理的特征归纳为以下几个方面:
(1)拒斥公共行政学和执行研究。 公共管理从一开始就明确拒绝公共行政和执行研究这两种传统。 这只要看看一流的公共管理学者或政治学家这一点就可以说明问题。 公共管理学者来自各种学科背景,倾向于推进原有的知识背景而产生新的坚实。 他们把公共行政学和执行研究抛在一边,因为他们认为前者对政策和管理没有多大指导意义,而后者则给人们描绘出一幅政策及项目很少起作用的灰暗的、令人失望的图画。 公共管理更多的是从商学院的战略研究中成长起来的。
(2)一种乐观的规范研究领域。 与执行研究致力于取得项目或政策目标的不可能性不同,公共管理致力于研究如何产生结果。
(3)以顶层管理者的战略决策为焦点。
公共管理分析的单位是公共机构的高层管理者的行为。
高层管理者的工作是决定战略。 而公共行政学主要的任务则正如批评者所说,是寻找所谓的行政原则-一这些原则很少对实践者有指导作用; 执行研究则似乎认为执行难以有结果; 公共管理则给公共管理者以坚定的支持, 让他们取得结果。
(4)通过案例研究来发展知识。 公共管理研究通过一种粗糙的演绎方法,通过与商学院相类似的决策案例和公共管理者的个人经验来寻找真知灼见。
(5)为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。
公共管理学者波兹曼认为公共管理应有如下特征:
(1)既关心战略,又关心过程,但以一种外部的焦点取向;
(2)在强调“硬知识(管理方法、 技术尤其是定量分析技术)的同时,继续关注“软”知识(管理的政治环境、 价值等);
(3)以资深管理者(中层和高层管理者)为方向;
(4)给公共管理中“公共的” 下更广泛的定义, 以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中;
(5)关注理论和规范研究。
综合学界的观点,公共管理具有如下基本特征:
(1)公共管理基本上是一个整合性的概念。 目前看来, 它基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。公共管理在“什么”与“为何"上沿袭公共行政或公共政策,在“为何”层面上沿袭企业管理。
(2)公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门,但未改变公共部门的整体性。 公共管理主张在维持“公共”性格的基础上,运用私人部门的管理手段或管理精神以解决公共问题,满足民众的需求。 公共部门与私人部门所使用的管理方法, 在实际选择使用时讲究实用主义,两者的关系是互补而非替代。
(3)公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理的战略设计、政策设计为焦点。 管理公共事务必须解决内部技术问题和外部整合问题。 当代公共管理十分重视外部整合问题, 这有利于拓宽研究范围,获取更多的研究资源,增强学科的竞争力。 同时,公共管理重视外部环境, 强调战略管理,这与传统行政相区别。
(4)公共管理不完全等同于“政府管理” ,而意味着一种新治理。 公共管理的管理者不一定是政府,私人部门、非营利部门等都是公共管理的重要组成部分。 它强调治理,即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系。
(5)公共管理强调价值调和与责任。 公共管理主张价值的调和,不但重视“3E” (即经济、效率、效能,英文分别为 economy、 efficiency、 effectiveness),同时也重视公平、 正义和民主。 公共管理在主张弹性、 自主管理、授予权能的同时,强调责任(accountability)的重要性,并认为只有发展客观有效的绩效测量标准,政府的责任才能落实。
(6)公共管理涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题,如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、 委托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、 成本核算、学习型组织、多元化组织、信息管理系统等。
(7)公共管理关注和重视政府改革与再造。 公共管理的兴起与发展,可以说与20世纪70-80年代以来的政府改革与政府再造紧密相连。 政府部门的改革、变革、再造、创新一直是公共管理研究的主题。 这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。 另一方面,政府改革若持久不停,公共管理理论也要不断的充实和发展。
(8)公共管理既是研究方法也是实证的又是规范的。 它既重视经验研究,从经验中汲取知识, 又提倡研究“何为应该”的问题, 用以规范公共管理行为。 因此,案例分析成为公共管理的一种核心研究方法, 突破了传统公共行政学太过拘泥于对 “行政原则” 的规范性研究。
(9)公共管理是一个科际整合的研究领域。 它要解决的社会问题多种多样,单一学科力所不逮,它从政治学、经济学、社会学、 管理学等学科借用了许多理论与方法。
